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製造低收入戶

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    內容簡介

    「國家」這個巨人張開炯炯有神的雙眼向下望去,國境內有多少因貧窮而掙扎、無力吶喊的人民,宛如一堆石頭散落人間。他悲憫地伸手挑出一顆人民頑石,為它鍍上「低收入戶」的金箔。金箔在漫漫長夜中熠熠發光。國家巨人很滿意自己:「看哪!國家多麼照顧貧窮的人民!」然後他轉身離去,留下那一整袋被遺棄的石頭自生自滅。

    問題在於低收入戶不等於窮人,低收入戶是製造出來的。低收入戶在2013年占台灣總人口的1.5%,主政者曖昧地將這1.5%的低收入戶視為全台的貧窮人口,台灣於是變成了全球貧窮人口比例最低的國家,次低的突尼西亞和馬來西亞,貧窮人口比例竟是台灣的兩倍以上。本書就以接近白描的方式揭露了台灣政府治理貧窮的實相,並藉由剖析低收入戶審查機制,呈現出基層承辦人員的工作現場,赤裸裸地還原了基層承辦人員內心深處的掙扎,細膩描繪出制度如何扭曲人性。

    本書邀請所有人進一步理解台灣當代的貧窮議題。貧窮議題不只是有關於貧窮,它還是所有福利制度的原點。

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    作者介紹

    洪伯勳

    洪伯勳
    1981年生,臺北人。畢業於臺灣大學社會學研究所,現任職於文化部文化資產局。
    相信知足常樂是真理,但反對放任這個世界的不公不義。
    自知不是走上街頭的社運人士,只期許自己能在職場和日常生活中盡力而為,讓社會變得更好

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    詳細資料

    EAN / 9789866525889
    頁數 / 224
    裝訂 / 平裝
    級別 / 普
    語言 / 繁體/中文

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    目錄

    推薦序 當社會救助不再是解決貧窮的方法 王增勇 004
    推薦序 貧窮是富裕社會的鏡子      劉華真 007
    自 序 012
    引 言 015
    第一章 甚麼是低收入戶 023
    第二章 惶惶不可終日,充滿猜忌的救助官員 059
    第三章 三種低收入戶審查機制,與焦慮的救助官員 103
    第四章 貧窮人口數的弔詭之處 151
    結 語 政策的批判與修正的方向 193
    附 錄 203
    跋 221

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    當社會救助不再是解決貧窮的方法…
    王增勇
    政治大學社會工作研究所

    好的研究來自日常生活的細微觀察,當觀察停留的夠久,許多習以為常的理解都會被瓦解與顛覆,新的知識空間於焉開展。伯勳這本由論文改寫的書就展現這樣的特質。他的田野資料紮實,展現他敏銳的觀察力與進入田野的能力;對文獻展現充分的批判精神,不人云亦云;在分析上有個人獨特的創意但又不失嚴謹,往往讓讀者驚豔於他的結論。
    無論完善與否,貧窮是自有社會福利以來,社福制度矢志要減緩甚至消滅的社會問題。社會救助就是解決貧窮問題的對應制度,被視為社會安全網的最後一道防線。伯勳的這本書解構了這個基本福利假設,問題化了我們對社會救助的單純想像,開啟了我們重新思考宣稱要解決社會問題而設立的社會制度,是否真的如其所宣稱的發揮功能,還是這些制度已經成為他們要解決的問題的一部分?如同傅柯的《規訓與懲罰》批判了監禁是人道主義的表現,是人類文明的進步;相反地,監禁是權力運作的進化,是一種對人在身體與精神上更徹底的規訓與計算。伯勳的研究也指出社會救助體制不必是對窮人的最低生活經濟保障,而是有能力參與體制遊戲規則的人才能進入的體系。
    台灣的貧窮現象在八零年代晚期曾經以「低收入戶比率全世界最低」被政府宣稱這反映了台灣是均富的社會,是實施三民主義的具體成效。這項宣稱引發社會福利學者的好奇,探究之後才發現,台灣低比率的低收入戶是導因於嚴苛的申請標準與流程。令人驚訝的是,解嚴後的民主化歷程所啟動的社會福利改革,雖然促進了許多社會福利的發展,例如全民健保、家庭暴力、老人年金保險、身心障礙福利等,過去二十五年來,嚴苛的社會救助制度並沒有太大的改變與進展。低收入戶比率雖然從零點五%提升到一點五%,但這個比例仍遠低於西方福利國家的十五至三十%。社會救助就像是下水道與地基是一個城市的基礎工程一樣,當社會救助制度無法適當地反應一個人維持生活水準的經濟能力時,社會福利制度是無法適切地輸送與分配資源的。
    伯勳的研究揭示了一個以防弊為設計精神的科層體制,讓體制內的公務員懷疑來申請的民眾是要來福利詐欺,層層體制的公務員更是彼此不信任,以稽核查弊的原則運作。其結果是社會救助成為一個高門檻的福利制度,真正有需要的窮人往往沒有能力進入這個體系;制度運作的本身顛覆了這個制度存在的目的,這是多大的諷刺。伯勳的研究必然會讓許多人不安,但因為他豐厚且具體的描述讓他所探究的世界活靈活現地呈現在文本中,讓我們無法迴避社會救助,這個福利國家最關鍵的基石,在台灣居然如此空洞的事實。

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    內容試閱

    四大影響審案的因素
    因素一:書面審查
    第一個因素,叫做「書面審查」,包括申請者依法所要檢附的資料,以及救助官員如何根據這些資料來審查的過程。或許讀者會覺得奇怪,客觀的書面資料還能有甚麼問題呢?但大家別忘記,現在我們想要知道的是,低收入戶的審查方式能否確實反映申請者目前的狀態。因此,是否能從書面資料斷定申請者現在是不是貧窮的,才是我們關心的重點。
    於是我逐一檢查每項書面資料的來源,最後發現,把這些客觀的資料放在一起,反而變成最不客觀的描述。
    為什麼這麼說呢?別忘了前面提過,救助官員會請民眾提供全家人的財產所得清單,做為資產調查的基礎。然而,財所清單原來是國稅局用來確認民眾需要繳多少稅時所用的資料,而報稅又是在報上個年度的稅,根本不會更新到最新的狀況。換言之,救助官員能取得的資料也永遠是「過去」的,不能反映申請者當下的情況。
    讓問題更複雜的是,這些資料不僅是過去的資料,通常還是混雜多個時段的綜合體。我們以「動產」來說明,會讓大家更為清楚。
    目前對動產的分類,包括「存款」、「汽車」、「投資」三個部分,但這三者採計的時間,卻都是不同的。
    首先,財所清單並不會清楚寫出「存款」有多少。救助官員必須拐一個彎,從清單找出去年的「利息所得」,除以台銀的利率,回推民眾「去年」在銀行當中的本金。
    其次,在「汽車」方面,儘管清單會標註汽車的購買時間、排氣量等等,不過上面卻不會顯示那台汽車值多少錢。救助官員必須自行設計估價的公式,或是請民眾檢附外面車廠的估價單,來推算該車折舊之後的「現在」價值為何1。
    最後,雖然清單上會列出「投資」的金額,看起來比較可靠,但一來檢附的資料清單通常是去年的,二來各公司更新股東名單的速度,也會直接影響到該筆資料的出現與否,就算是最新的財所清單,一般來說也都是「半年」以前的資料了。
    這麼一來,救助官員所做的事,其實是把「去年度」由利息所得推算出來的存款,加上「當下」的汽車價值(估價而來),最後再加上「半年前」的投資狀況。結果光一個人的動產,就混合了三個不同時段的資料!
    同樣的問題也發生在「所得」上(包括租金、利息、工作收入),一方面,財所清單顯示的利息與租金收入都是去年度的資料,另一方面,民眾的「工作收入」卻又可以用最近三個月的收入證明。結果,所得的部分就成了「去年度」的租金和利息,加上「最近」的工作收入,一樣是混雜了不同時段的資料。
    然而這種混亂的書面資料,卻是唯一可靠的審查基礎。畢竟,如果要求民眾列出家中所有成員的收入、動產與不動產,光是蒐集這些資料就複雜無比,而且救助官員也無從確認民眾是否謊報。考量現實的狀況,救助官員只能先以國稅局已經完稅的財所資料當作審核基準2。
    除了財產所得的時間差異之外,書面資料還有諸多地方與現實脫節。例如申請者就算沒有工作,卻還要計入一筆固定的薪資,又或是應計人口的認定,不會考慮到是否共同生活等等。這些都跟民眾實際狀況無關,而是法條的預設的計算方式。
    重要的是,這種與現實的落差,可能造成救助官員最不願見到的情景,也就是接下來要談的「爭論」。
    因素二:民眾與救助官員之間的爭論
    如果你因為沒做的事情而受到懲罰,會不會覺得義憤填膺,大罵真是太沒道理了呢?
    這種狀況,卻常發生在低收入戶申請之中。我們試想,當民眾接到審核沒過的通知,先不說心情有多沮喪了,進一步了解原因,發現竟是已賣出的股票被算入財產,或者是明明沒工作,卻被計入薪資收入時,不滿的心情就油然而生了。
    首當其衝的,當然就是負責審查的救助官員。有次小慈就跟我聊到這背後的難處:「……像薪資設算的部分,民眾真的聽不進去,他們就會抱怨:『我都沒有工作,哪裡有錢!』……」。這時其他人聽到我們的談話,也紛紛表示意見。小如跟小玉就學起了民眾打電話來罵的樣子:「那塊地就不是我的,是別人的呀」、「嫁出去的女兒就是潑出去的水,你是不知道喔……」、「我和我爸媽早就沒有瓜葛了」、「小孩他那有在管,都沒有照顧呀」、「股票,我哪有股票!我兩年前早就賣掉了啦……」,兩個人妳一言我一語的,逗的全辦公室的人都樂了。
    雖然她們是用笑鬧的口吻,但也證實了我們前面提到的,只看書面審查確實會有偏誤,例如薪資設算、扶養關係的認定、過時的財產資料等等。
    而此類的爭論情景,不只出現在民眾得知審查未通過的時候(當然這是最嚴重的),甚至發生在整個資料檢附的過程當中。
    幹事阿如姐就舉例,當她發現一位民眾的戶籍謄本出現弟弟的名字時,就要請對方再補弟弟的資料,「但是有些民眾就是沒有辦法體諒,認為妳為什麼叫我跑這麼多趟,妳上次只告訴我這些,現在又叫我拿我弟弟的……」阿如姐描述說。
    拿弟弟的資料,反映的是「法」的認知—不論有無同住事實,同一戶籍的兄弟姐妹也要當作應計人口。這時可能就會和民眾的認知有落差,以為是救助官員的故意刁難。
    此外,人口的計算只是千百種落差當中的一種,其他各種財產、所得的資料,同樣會成為民眾與救助官員爭論的焦點。因為審查用的資料,大都需要透過民眾來取得,但是民眾卻無權過問救助官員會如何使用這些資料(別忘了救助官員有時也要透過欺瞞的手段來取得資料)。對民眾來說,會覺得沒有道理,反過來責罵救助官員不近人情。
    就有署名「單親家庭」的網友,在A縣縣政府的網站上投書開罵:
    「我們家裡有三個小孩子,兩個尚在就學中,一個去年才剛畢業,然後母親幫別人打零工根本就沒有正常的收入,居然要我們提出薪資所得證明,在A縣鄉下地方幾乎都是農業為主,是要哪來的薪資證明,這不是太為難我們了!」
    「如果無法提出薪資證明就要以一個月二萬五去計算家人的薪水,這也太不符合常理了,我想請問在田裡幫人家打零工是要哪來的證明!」
    或許要求打零工的民眾提供所得資料的確不合常理,但是救助官員又不可能只憑民眾口頭說賺多少錢就算多少錢。如果民眾謊報或刻意隱瞞,又該如何處理呢?如果未來發生問題,輕則發生溢領,救助官員得花時間去追繳;重則被冠上「調查不實」的罪名,甚至遭判刑處分3!
    於是「依法行政」的結果,換得的是民眾所詬病的「不近人情」。
    至於民眾所採取的爭論手段,不只是到公所或社會處來罵救助官員而已,還可以細分為四種類型,分別是「填申覆單」、「打電話」、「投書縣府信箱」、「找議員」,這四種類型的爭論對救助官員的影響程度也不相同。
    第一種方法,是指當審核不符時,民眾向公所索取「申覆單」,用書面文字表明他的實際狀況,要求救助官員就他陳情的狀況再重新審核。對救助官員來說,這算是最「平和」的爭論方式,也比較有時間慢慢處理。
    第二種,則是民眾打電話(或是到現場)跟救助官員爭論。這時救助官員就要花時間跟對方解釋法上的規定為何,為什麼會有這樣的判決。這種方式也是救助官員最常遇到的狀況。像我問阿欣平時如何分配工作時間,她馬上回答說:「百分之八十的時間都在接民眾抱怨的電話呀,說妳們為什麼要逼我、為什麼不讓我過之類的……」。當然百分之八十是誇大的形容,但可見電話爭論的確佔據了救助官員很大一部分的心思。
    不過,不管是「填申覆單」或是「直接罵」,問題都還只侷限在救助官員與民眾之間,棘手的是民眾繞過救助官員,透過其他人施壓。
    就像第三種爭論方式,民眾透過「寫縣府信箱」陳情,表明自己實際上是如何,又怎麼遭到救助官員不合理的認定等等。上級看到這樣的信件,就會請承辦人去「關心一下」。這時候救助官員不只要對民眾交代,還要擔心自己是否給上級留下辦事不力的壞印象。
    第四種爭論方式,也是讓救助官員最困擾的,就是民眾「找議員」來施壓。議員為了要給民眾交代,也為了把握向民眾「表現」的機會,對救助官員可是毫不客氣,不只打電話或到辦公室指責社會處承辦人,甚至還會在民眾家叫社工立刻過來,然後在旁邊監視社工家訪。「真不知道我們的老闆是縣長還是議員!」督導面對這樣的狀況,忍不住為社工打抱不平。
    想到民眾可能採取的爭論手段,救助官員個個都戒慎恐懼。像A縣原來有意推廣電子化的服務,只要一確定審查的結果,承辦人就透過電腦發簡訊告知民眾。但是當小慈向其他救助官員轉述這個提案時,大家卻嚇得驚慌失措,七嘴八舌地說,還是不要提供這樣的服務比較好,如果民眾接到沒通過的訊息,一定會馬上打來罵!
    從這樣的反應就可以看出,每個「沒通過」的民眾,對救助官員來說都是潛在的危險,都可能引發後續的爭論。所以對救助官員來說,重點總是如何在「自保」與「爭論」當中求取一個平衡。就像小慈所說的:
    我只是盡量給自己少一點麻煩,也給他(民眾)少一點麻煩……當然每一個(民眾)都過是可以,只要在法上你們都是合理的、都過就好了啊!也給我少一點麻煩啦!到時候你們不過,又寫信箱來罵……
    這段話當中就可以看出救助官員的無奈。但也意味著處理爭論,是救助官員無法避開的「工作」之一。
    因素三:化解爭論的解套巧思
    我們知道,民眾的爭論讓救助官員困擾不已。不過就像小慈說的,只要「自保」的前提能被滿足,她們其實非常願意幫民眾尋找「解套」方法,既能減少爭論發生的次數,也給自己少一點麻煩。畢竟,沒有人能夠忍受一個衝突不斷的工作環境。
    這當中最簡單、也最普遍的解套方式,就是幫民眾轉申請其他比較容易通過的補助。例如當低收入戶無法通過時,救助官員就會視民眾家中有無身障者、老人或小孩,建議改申請身心障礙者生活補助、中低收入老人生活補助,或兒童及少年生活扶助等條件較為寬鬆的補助。
    另一種做法,是看對方有沒有急難事由,請社工給予一次性的急難救助金,至少讓民眾獲得一些幫助。
    如果這些方式都行不通,還能由社工轉介到民間單位,看看他們是否能提供一些資源,儘管認定的部份不是救助官員所能掌握的,但至少表現出已經盡力的樣子。
    不過,如果民眾還是以申請低收入戶為唯一目標呢?那就要看有沒有「解套空間」了。
    什麼是「解套空間」呢?乍聽之下會覺得有點像是走後門,難道救助官員還能自行調整審查標準,讓民眾從不通過變成通過嗎?
    我們在前面提過,為了行政便利,救助官員會規定財產所得清單為必備資料;但是我們也知道,財所清單的資料總有不完整或是時間落差的問題。這時民眾如果能夠提出更新的資料來補充,就有可能改變審查的結果,例如像是最新的收入或財產證明。
    除了用「新資料取代舊資料」之外,另一個常用的解套方式則是「減少應計人口數」。
    所謂「應計人口數」的減少,我們在第一章有介紹過,是由社工訪視來排除無扶養事實的應計人口。舉例來說,有一次我跟社工小魚去訪視獨居的羅老先生,問到他四個小孩的情形,當時的紀錄如下:
    羅老先生跟我們說,他的四個小孩都在前妻那邊,已經很久沒有往來了。小魚追問他為什麼沒有想到跟他們聯絡,對方無奈地說,有幾次他主動想要聯絡,但是都沒有人接電話。
    結束之後,小魚就在訪表寫下:「案主表示」已經與四個小孩沒有來往。於是羅老先生的應計人口突然間就減少了四個人,也順利取得低收入戶資格。
    不論一次的訪視,是否就能判定有沒有共同居住、扶養的事實,以及是否只有前來爭論的民眾才會獲得社工排除應計人口的公平問題,這種做法,其實是為救助官員保留解套的彈性,來彌補書面審核先天上的缺陷。
    更深一層去思考,書面審查先天的缺陷,也促成了救助官員與民眾之間的「共謀關係」。兩邊像是套好招一般,民眾只要敢來「爭論」,救助官員就會用「解套」手段來回應,讓雙方都能夠下台4。從小慈主動在公文上主動告知民眾申覆的方式,就可以看出這樣的互動模式:
    像我(小慈)一定都會寫,如果你(民眾)不通過要申覆,請你準備什麼、要補什麼件,然後拜託你一定要一次補齊。我不想只跟你說你沒過,但是又不跟你講說要補什麼件。
    也因此,如果救助官員察覺到民眾可能會針對某個事項前來爭論,通常會預先在書面審核確定之前,提早告知民眾解套的方式,讓民眾趕緊補上其他新的資料,來防止衝突發生。
    不過「解套」終究是救助官員擔憂民眾爭論而有的做法,多少帶有「被迫」的性質,像公所承辦人的宜青姐就說:「申覆以後通過的很多,機率很高。或許五二八條款是一個很好的……很好的藥單,各項補件也都是很好的藥單……」言下不無嘲諷之意。
    當然,解套空間的底線,還是要在法上能夠成立,如果超出法的範圍,就算民眾再怎麼爭論,救助官員也不會把自己置於身陷囹圄的風險當中,這是自保的最後防線。
    因素四:到底值不值得救助
    最後,讓我們來考慮社會救助的一個老問題,也就是申請者「值不值得」救助。
    儘管《社會救助法》取消了早期只能救助老弱婦孺的規定。然而,值得救助與否,仍然影響了救助官員的審查。在審案過程中,救助官員自然會把申請者的不同特性列入參考,尤其是「申請者的身分別」和「申請者使用金錢的方式」。
    在「申請者的身分別」上,如同過去許多的研究指出,救助官員和社會大眾一樣,對獨居老人、身障者、婦女等我們稱之為「舊貧」的對象,會有比較多的同情,但對於單親媽媽、失業人口等「新貧」,則抱著相對懷疑的態度。
    因此,當救助官員面對一個未婚生子,而且屢勸不聽,繼續生育的年輕媽媽,這種態度就顯露出來了。
    「妳(未婚媽媽)生了一個之後,就應該懂得節制……妳如果對小孩子有責任,就應該知道自己還沒有作好準備,不要再生小孩子,這樣我覺得還可以接受,可是,妳還生兩個……」阿如姐忿忿不平地說。
    「我覺得她有點像是在糟蹋自己的人生,而且還浪費社會資源。」阿敏姐也從旁附和。
    相較之下,一個被兒子拒絕扶養的獨居老人,則會獲得比較大的同情,就像小慈所說,如果知道這位獨居老人的居住狀況也很不好,她就會主動替對方創造有利的條件:「我會寫說,案主的兒子長年不回家之類的,就是幫他多寫一點話。這部份我覺得是有一點自由心証」。
    除了對不同身分別有不同的貧窮想像之外,「申請者使用金錢的方式」也同時會被救助官員納入考量,就像社工阿沛跟我說的:
    有時候會訪到一些個案,她明明就已經沒有錢了,可是卻租一個很好的房子,每個月光房租就要一萬。在這邊,一萬其實是算蠻貴的……又像有些人雖然房子是自己的,但是他又貸款很多錢……又來申請低收,那我是覺得……唉,就是觀感的問題。
    如果民眾真的貧窮而需要幫助,為什麼會花那麼多錢在居住上呢?這不禁讓救助官員懷疑,這筆救助的金錢是否只是用來補貼房貸,而不是用於維持日常生活?「想到我們的錢,被藍阿花拿去繳房貸,就很生氣!」小如有次就不滿地嚷著。
    換言之,「社會觀感」深深影響著救助官員審案的情緒。這種情緒又因為救助官員本身也是繳稅的公民而加強。「我們就會覺得說,今天你可以申請低收入戶,而且也真的通過了,可是我會覺得如果我是納……不是,我本來就是納稅人,我會覺得有點浪費我的錢,真的會有那種感覺。」阿如姐有點激動地說。
    甚至當我陪同社工訪視某些低收入戶時,看到家中有高級的平面液晶電視,還有真空管的音響擴大機,也著實嚇了一跳。回到公所跟宜青姐提到此事時,她語帶不滿地說她家都還在用傳統電視機呢,也無奈地指出這真的是「社會觀感」的問題。
    她又舉例,有一戶低收把小兒子送去唸私立貴族中學,把領取的生活補助拿來繳高額的學費。她就覺得怎麼能這樣濫用社會資源,語氣相當不滿。
    從上面的例子,可以很清楚看出「社會觀感」與「個人因素」如何相互交織影響了評判「值得救助與否」時的情緒。
    不過「值得救助」跟「爭論」一樣,並不是發生在最後判斷通過與否的那個點而已,而是充斥在個案形成的全部過程,包括檢附資料的時候,以及實地訪視個案的每一個環節。這每一個環節,都製造了民眾與救助官員的互動機會,讓救助官員逐步形成對這位申請者的觀感。
    因此,如同救助官員擔憂民眾未來可能會來爭論而提早幫忙解套一般,救助官員也可能因為對該民眾的印象良好,主動告知一些「撇步」,讓書面審核可以順利地通過。

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