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教育行政理論與模式

    作者:秦夢群
  • 出版社:五南
  • 出版日期:2011/12/30
  • 商品語言:
  • ISBN:9789571165196
  • 定價:700
    優惠價:88折,616

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    內容簡介

    本書以探討教育行政領域主要理論與模式為主。首先從鉅觀的角度,依次敘述理性、自然、開放、非均衡四種模式之相關教育行政理論。其次,再以微觀的角度,分析教育組織之權力、衝突、動機、領導、溝通、決策、變革等相關理論與研究。本書體例完備,每章均附有個案研究,以供讀者在閱讀理論之餘,進行實務上的探討。教育行政理論汗牛充棟,作者在揀選歸納後,以符合華人國情的角度寫出。全書敘述生動,層次井然有序,具有極高之可讀性,其中對於新興發展之理論多有所蒐集分析。初學或進修者,均可依其需求而有所獲益,為教育行政研究領域別出機杼之學術著作。

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    作者介紹

    秦夢群

    秦夢群,生於台北,自小立志奉獻教育。先後獲得美國University of Iowa教育碩士、University of Wisconsin-Madison電腦碩士、教育行政與領導領域Ph.D學位。
    歷任政治大學教育學系主任、教育行政與政策研究所所長、與教育學院創院院長,並曾獲得美國Fulbright基金獎助赴UW-Madison、UCLA等校擔任訪問教授。
    多篇中英文著作刊登收錄於著名學術期刊與SSCI等資料庫,近期主要中文專書包括《教育行政研究方法論》(2001)、《美國教育法與判例》(2006)、《教育領導理論與應用》(2010)。其間並主編撰寫《教育概論》(2004)、《學校行政》(2007)等書。
    為推廣學術發展,於1999年發起創立「教育行政學會」,並被選為首任理事長。其後,再於2002年創設成立政大教育學院,對於推展台灣教育行政與管理領域之學術研究,具有承先啟後之貢獻。學術之外,多次為台灣各政黨撰寫「教育白皮書」,並積極參與各項改革方案與評論教育時政。目前擔任政治大學教育學院特聘教授。

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    詳細資料

    EAN / 9789571165196
    級別 / 無
    語言 /

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    目錄

    第1章--導論
    第2章--理性系統模式
    第3章--自然系統模式
    第4章--開放系統模式
    第5章--非均衡系統模式
    第6章--教育組織權力與衝突
    第7章--教育組織文化與氣候
    第8章--教育動機理論
    第9章--教育領導理論
    第10章--教育溝通理論
    第11章--教育決策理論
    第12章--教育變革理論

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    內容試閱

    第一章
    導 論

      在人類社會中,教育組織無疑是極端複雜的。其具有特定的組成結構、輸入資源、管理模式、與輸出成品。幾無例外的,教育組織運作也往往成為眾所矚目的焦點。家長、立法者、政客、乃至納稅的社會大眾,無不隨時投以關注的眼光。父母希望子女接受最適當的教育形式,立法者與政客藉教育組織累積政治資本,納稅大眾則在意所繳之稅款是否創造最高的教育績效;凡此種種,皆使教育組織牽涉的變數極多,而深具複雜性。
      沒有教育組織就沒有教育行政,後者運作策略的制定必須植基於對前者的設計與理念。即以高等教育為例,英國之牛津劍橋、美國之哈佛耶魯,在結構與設計上與現代大學有霄壤之別,其行政運作模式自也迥然不同。因此研究教育行政,必須先對相關的教育組織理論有所瞭解,如此才能洞悉與分析表面呈現的教育現象。
      數年前,在一次官方的評鑑活動中,曾造訪一所職業學校。這所以培養工科人才為主的機構,當時已有一甲子的歷史。觀察一整天後,得到如下的經驗:

    在這個古老的學校裡,蔥蘢的榕樹占據四周庭園。在初夏的微風中,鳳凰樹開始吐出火紅。但鮮豔的色彩,卻似乎提不起一絲生氣。早晨一場可看出已明顯排練多次的簡報,校長生硬擠出學校的各種資料數字。透過窗戶,可看到對面幾排上數學課的學生都已安然進入夢鄉。中午與教師共吃便當交流時,他們客氣的說菜不好招待不周,卻對評鑑小組所發的問題一語帶過。放學時,訪問一位亟欲衝出校門的男生有關課業狀況,他扮了個鬼臉說:「這種學校還能讀書嗎!別問了,我還要趕到餐廳去唱歌打工呢!」

      愣在當場,許多疑問湧上心頭。這學校的悠久歷史,是否反而成了包袱?校長的治校理念是否只是放牛吃草?教師在教學過程中是否得到滿足?學生是否在混文憑?學校是否有雙向溝通管道以創建良好組織氣候?整個學校權力結構為何?如果發生危機,學校的應變能力如何?以及家長與社區人士對學校今後發展又有何看法呢?
      種種疑問,使我意識到短暫的走馬觀花,絕無一窺堂奧的可能。要尋求以上問題的答案,必須先從基本的組織理論下手,方能解讀學校的表象行為。校長對組織的看法為何?是謹守古典理論的科層體制,還是服膺開放理論的權變模式?一念之差,往往使教育組織在結構設計(如校長之職權設定)、資源運用(如人員、預算)、經營策略(如決策、溝通方式)、與產出成果(如學生學習、教師工作滿足感)等向度表現上判若雲泥。
      本章即以現代教育行政之源流與發展為敘述重點,先介紹組織的定義與要素,接著探討教育行政研究方法的三種典範,並回顧百年來教育行政的歷史,與影響其較深的四種組織模式。由於本書並非探討一般行政學的專書,故描述重點以與教育行政有密切相關者為主,其餘部分則只簡略描述,還請讀者諒察。

    第一節 組織的定義與要素

    一、組織的定義與目標
      組織(organization)是人類社會運作中不可或缺的一環。隨著時代不斷進步,組織的規模與複雜度與日俱增,跨國性的公司甚可擁有員工數百萬,而經營的項目也是林林總總。一般而言,組織可被定義為是「一種由個人組成,並能完成特定目標的社會結構」;其功能極具多樣性,重要的如教化(學校)、財貨的分配與製造(工業與商業公司)、傳播(各種媒體)、金融服務(銀行)、與娛樂(表演團體)等。
      組織既然是由眾人組成,且以達成特定目標為職志的團體,因此在運作上往往必須面對以下六個課題:(1)目標如何擬定?(2)成員的選用與訓練方式為何?(3)如何創造誘因使成員為組織效命?(4)組織內的權力系統如何設計?(5)如何獲取資源與創造高績效之產出?(6)如何面對因應外界變化與影響?儘管組織的性質有別,但處理以上六個課題卻往往不可避免。即以學校為例,首先其必須依其階段設定目標(普通教育還是職業導向),接下來尚要遴選師資,提高其士氣,制定法規以使成員各守其分,爭取經費,及與社區維持良好公共關係等;而其最後運作之良窳,皆成為教育行政者關心的焦點。
      組織的研究最初為社會學領域之一,但近年來卻呈現科際整合的態勢。此因組織的高複雜特性,往往難以單一學門所以概括分析。此外,基於專業領域與焦點之不同,相關組織研究也極為多樣。例如,政治學者喜歡討論組織中的權力結構與分配,經濟學者偏向資源使用之績效,心理學者注重成員人格與工作動機,人類學者則可能將文化對組織之影響列為首要研究課題。凡此種種,皆顯示欲窺組織之全貌,則必須從多個角度加以觀察分析。

    二、組織研究的層次
      如上所述,有關組織的研究汗牛充棟,且牽涉到各個學術領域。社會科學如政治學、社會學,人文學門如哲學、倫理學不用說,即連自然科學中的物理學、數學,晚近對組織的相關研究也有極大影響力(開放理論、混沌理論、複雜理論即是明證)。不過追本溯源,歷來組織的重點研究層次仍可加以歸納。其中如Scott(1992)即認為可分為三類,分別是社會心理層次(social psychological level)、結構層次(structural level)、與生態層次(ecological level)。
      一般而言,研究重點放在組織中社會心理層次者,關心的是成員行為與組織之間的交會關係。由於前者具備一定特質與需求,其動向必對組織運作有所影響。早期組織研究如科學管理學派、人際關係學派的研究重點多在社會心理層次,對於如何使組織與個人各取所需,以創造最高績效的課題最為關心。
      與之相較,以組織結構層次為研究重點的學者,重視的是各次級結構(subunit)之建立與設計對於組織的影響。換言之,在建構組織時,基於不同的經營哲學,即產生大相逕庭的規劃,並依此決定其運作策略(如分工程度、溝通網路之建立等)。組織結構之差異,會進而產生特殊的外顯組織行為。如何視環境的變化與內部需求設計組織結構,向為此類研究者所關注。
      以組織生態層次為重點的研究者,則將組織視為是一有機體,重視觀察其與環境之間的關係。其如同如研究生物界的生態一般,探討何種組織在某種環境中特別能夠生存,或是能依環境的改變而進化。研究者如Hannan and Freeman(1977)、Aldrich(1979),均承繼了Darwin(達爾文)的「物競天擇」理論,將重心放在各種組織的生老病死與消長的過程。例如,在激烈競爭的汽車市場上,美國與日本各廠牌的攻防戰,與如何設計迎合消費者的成品而不致倒閉,均成為研究重點。

    三、組織的要素
      組織的型態千變萬化,依其性質而有不同的運作方式;但不論其複雜程度,原則上仍有基本軌跡可循。研究組織者,必須先瞭解其組成要素,然後才能掌握全局。雖然組織有大有小,有強有弱,但所產生的行為卻皆為各組成要素交互作用後的結果。Leavitt(1965)指出構成組織的基本要素有四,其中包括社會結構(social structure)、人員(participants)、目標(goals)、科技(technology)。Leavitt的理論並經其後學者(如Scott,1992)的修正,再加入環境(environment)因素(請見圖1.1),以下分別敘述之。

    (一)社會結構
      社會結構係指組織中規範成員之間關係的模式與規律。Davis(1949)指出人類組織必然並存兩種層面,一為規範結構層面(normative structure),反映出組織「應該做」(ought to)的方向;二為行為結構層面(behavior structure),代表組織「真實」(what is)的運作情況。兩層面之間極少是完全相疊或是彼此獨立的,其相關程度則依組織性質而有大小之別。
      以教育組織為例,學校中幾無例外的有其既定的規範與規則,其作用即在界定各成員之間的關係。規範與規則的形成或經由法令制定,部分也與歷史背景及道德價值相關。不管其係成文或不成文的規定,基本上反映了學校「希望」發展的目標與走向,並為成員之組織行為立下原則性的規準。學校性質不同,其規範結構自也有所差異。
      然而,組織畢竟是由活生生的成員所組成的,其有各自的需求與感覺,絕非藉由規範所能完全控制。因此,組織的行為結構也是必然成為研究重點。Homan(1950)即指出組織的社會行為可分為活動(activity)、交會(interaction)、與情緒(sentiment)三要素,經由三者的運作,即形成組織中實際的行為。例如,在學校中有各種教育活動,成員之間互有交會(如教師與學生、教師與教師),而其中最特殊的即是各成員有其不同情緒。對於同一事件也有不同反應,有的直接表現,有的卻在規範的大帽子下加以壓抑。各成員經由以上活動、交會、情緒三種要素的結合,即形成真正整體組織行為的特色。
      規範與行為兩結構彼此之間的差異程度,依組織性質而有所不同。烏托邦的理想社會中,規範與行為結構即已合而為一,即「應然」與「實然」的行為完全相同。然而現實世界中,兩者之間卻多半存有鴻溝。組織規範是一回事,成員行為卻往往有陽奉陰違的色彩。因此,組織行為多半擺盪於兩者之間,有時是規範影響行為,有時卻是行為反向改變規範,彼此之間勢力的消長,向為組織研究者關心的課題。
      由於規範與行為結構之間多半存有差異,因此,組織中的衝突(conflict)自是無可避免,其出現並非皆為壞事,如能適當處理,反而能藉機使組織脫胎換骨。此外,組織之社會結構層面在實務運作上,也有所謂正式(formal)與非正式(informal)兩種形式的存在。前者多依法令或規則,明定組織成員彼此之間的權利義務關係,偏向規範結構;後者則為成員之間私下交會與運作的形式,產生特定之組織氣候與文化,較偏向行為結構層面。本書在其後將以專章討論兩層面的形成原因與運作方式。

    (二)人員
      顧名思義,人員係指組成組織的個體,其所扮演的角色在不同組織中極為多樣。例如,一位學校教師,可能同時為英文科教學委員會的召集人、同鄉會的理事、政黨的義工、與社區球隊的教練。在不同組織的規範與環境中,個體必須審度自我能力後做出適當行為,因此其人格與特質即成為研究者重視的議題。即使在同一組織與職位之中,個體表現卻不盡相同。此因組織中的人員絕非工廠的單一製品,具有不同特質的個體即產生多樣行為。換言之,其不僅只是「成員」,同時還扮演「社會演員」(social actor),必須經過適度社會化的過程來修飾自我的外顯行為。例如,在學校扮演教師與擔任政黨義工,乃必須視情形有所區別。因著不同個體的存在,組織的社會結構才能成形,並創造出千變萬化的型態。
      在古典行政理論時期,學者如Taylor、Weber等人多半重視組織結構,而輕忽個體行為的重要性。其後,學者如Giddens(1979)即指出組織人員的功能有二,其不但具有使組織結構的「存續」(continuity)功能,也可使組織求新求變而存在著「興革」(change)功能。一個組織若只將成員視為機器,或是輕忽其想像力與創造力,則其格局必定受限。因此,研究組織者絕不可輕忽人員要素,因其往往因不同背景(如性別、學經歷、種族、年齡、地域等)與人格(如內外控、場地獨立性、人生觀等),而最後產出差異頗大的行為。個體如何社會化、如何在角色與人格間取得平衡、及其不同特質如何形成外顯行為等議題,均為研究者所不可忽視。

    (三)目標
      目標的設定對組織極為重要,其往往成為個體成員行事的指針。不過在實際運作上,組織雖有其「成文」目標,但在同時也必須接受成員間所醞釀之「不成文」目標的事實。原則上,成文目標導引成員的運作方向,然而不可諱言,不成文目標也有其巨大影響力量,有時甚而反向影響成文目標的形成;兩者之間的關係往往為研究者所重視。此外,組織目標形成的過程與事後的評鑑,也關乎組織的成敗,如何使其客觀易行,也是行政者必須正視的議題。

    (四)科技
      科技對於組織的運作有極大影響。狹義而言,科技係指硬體的器械與實行之技術;但如從廣義面來看,科技也可包括軟體的經營方式與策略等。教育組織由於其獨特的背景,科技之影響力未如一般商業組織,此因後者必須隨時引進新科技,否則產品很容易就被淘汰。儘管如此,近年來之各種視聽教具與電腦的引進,也使教學產生巨大改變,甚而有人預言往後學生藉著電腦網絡科技,在家裡即可上學,完全改變傳統學校的結構形式。此種因科技引進而造成組織之社會結構重組的現象,一向成為學者所矚目之研究焦點。

    (五)環境
      極少的組織能夠遺世獨立或是自給自足,換言之,其必須與所處環境發生緊密關係。Parsons(1960)即指出一個組織的目標與外界環境有極大牽連。此因組織成員在加入前已形成其特定的價值觀與人格,而其與生長環境有密不可分之關係。影響所及,特定環境即將成員之特質與需求投射至組織中。此外,組織也必須自環境中輸入資源(如人員、科技、經費),任何環境變項的改變,皆會直接或間接影響組織運作。例如,學校教師多半來自各師資培育機構,任何培育政策的改變(如一元化或是多元化),均會影響未來教師的特質。此外,教育相關立法的修訂,也往往使學校之權力結構重組。其中如校長的甄選方式,採取官派或公開甄選之間,必定使校長在權力運作與角色扮演上有所差異,進而影響其行事作為。
      以上組織的五個要素,在後文均會分別有所討論。由於本書重點乃在教育行政領域,故所探求的組織類型以教育組織(如學校)為主,有關其社會結構、人員、目標、科技、與環境的課題,在以下各章中均有所觸及,還請在閱讀時特別注意。基本上,五因素的比重則視組織理論模式而各有不同。例如,理性系統模式之古典行政理論強調社會結構與目標,自然系統模式的人際關係學派則標舉成員需求的重要性,開放系統模式則特重環境與科技之影響,這些在後文中均會加以詳述,Leavitt的理論則於第三章中會有進一步探討。

    四、組織的演進
      如同地球上之有機體,組織也有生老病死的循環,在時空轉換下,沒有一個組織是靜止不動的。社會型態不斷改變,皆迫使組織在無形中演進。有的組織創建之初顯赫一時,但後來抱殘守缺,至第二代時就面臨沒落命運。以下即以學校為例,說明教育組織的演進歷程,計可分為四個階段:

    1. 草創期:學校建校之初(如新學校的設立)百廢待舉,領導者發現自我必須鉅細靡遺的處理大小事務。由於組織結構尚不健全,溝通方式多採取非正式形式,大多係由校長與數位「開校功臣」共同商議決定重大事項。在草創時期,領導人能力極為重要,此因其必須負擔重大的奠基責任。如果表現失當,將留給後人無窮的後患。
    2. 成長期:學校草創數年之後,漸漸進入成長期。大半工作的執行漸漸正式化,也有常規可循,專業人員與各科教師也逐漸加入。草創時期的功臣在此時多位居各處室要職,其行事原則也多以過往經驗為主。領導人逐漸退居幕後,不再經管細微之事,學校的特色也在默默中形塑而成。
    3. 官僚期:由於組織規模日漸龐大,權力結構漸呈集權形式。領導人與下屬之間的階層與距離變大,而形成標準的官僚體制。由於繁文縟節與溝通不順,下層人員(以教師為主體)開始不滿而抗議。兩方爭執結果若以校長為代表的官僚集團獲勝,則可能造成集權統治;若雙方取得協議,則可能成立類似協調機構或經由特定會議以達成分權而治的形式。
    4. 轉型期:到此時期,學校已有其特定的行政體制,而校長與教師則按一定之程序與管道進行溝通。領導者責任除守成外,必須有應付因環境與科技變化等因素所造成衝擊的能力。蕭規曹隨式的管理方法並非完全無效,但若只是一味抱殘守缺,則必將產生被淘汰之危機(如學生就讀意願低而遭致廢校)。此時組織運作已呈僵化,在傳統的大帽子下,興革必遭極大阻力;唯有引進新觀念、新方法,組織才能轉型成功而開創新局。所謂優勝劣敗適者生存,至此時,組織宛如又進入草創期,開始另一個演進循環。

    第二節 教育行政的定義與任務

    一、定義
      何謂教育行政,歷來各家看法不一。筆者不揣淺陋,茲將其定義為:「教育行政乃是利用有限資源,在教育參與者的互動下,經由計畫、決策、執行、評鑑等步驟,以管理教育組織,並達成有效解決教育問題為目標的連續過程。」在此定義中,有以下特點值得注意:

    1. 教育行政運作需要適當資源投入,因而必須適度編列預算。然而,由於資源的有限性,教育行政者必須與其他部門(如交通、國防、農業)爭奪經費。華人社會最重教化,多有「教育為百年大計」之識;然而囿於現實,教育經費之編列總是未盡理想。教育行政者必須瞭解此種限制,不致因決策錯誤而濫用經費資源。
    2. 教育參與者主要為校長、各級行政者、教師、與學生;其它尚包括家長、教育專家、與一般社會大眾。教育行政的運作必須要各參與者適度互動與溝通後才夠全面。任何特定參與者的獨占,都可能造成其他成員的不滿,因而影響團體的和諧。
    3. 教育行政運作首先必須計畫(如檢視手上經費、資源、可用人力、與何種目標須達成等),接著與各參與者進行溝通協調。取得共識後依據決策執行,最後再進行評鑑,以將結果做為下次運作的參考。因此,教育行政乃是一種「連續」歷程;此次的失敗經驗也許是下次成功的基礎。
    4. 教育行政的目的在「有績效」的管理教育組織。領導管理之策略極多,但很難在限定時間內找到最好的。取捨標準也許是花費最少,也許是產出最多;但無論如何,教育行政者均應秉持理性而對工作進行分析,而不應僅憑經驗武斷而行。資源既然有限,就應善用之,創造最有佳之績效。

    二、範圍與任務
      定義之後,接下來討論教育行政領域所研究之範圍為何?這問題歷來皆有人討論,所列出之領域不出以下五者:(1)組織與制度之建構(2)員工事務、(3)學生事務、(4)經費與總務、與(5)公共關係與行銷。茲分述如下:
      國家為了實踐其既定教育政策,必須依據需求建構相關教育組織與制度。不論採行中央集權或是地方分權,其訴求乃在提供各種教育場域以完成不同階段教育之目標。教育組織與制度之建構,往往受到社會思潮之影響,而產生迥然不同之風貌。例如近年來各國無不希望追求教育「平等」與「卓越」,但卻面臨不可兼得之窘境。如何創建制度與並利用各種社會資源,達成最高教育績效,常是教育行政者所特別關心的。
    此外,由於時代的進步,受教已成為終生學習的一部分,因此有關成人與社會教育相關組織與制度之建構,均為教育行政者所不可偏廢的。另一方面,教學與課程受一國學制影響甚大,如何設計理想且公平的學制,向為教育行政者所注重。綜而言之,教育之成功端賴行政之支持。然而,世上並沒有放諸四海皆準的理論,必須視所處的教育組織而定。因此,行政者必須對教育組織的相關特質與理論加以瞭解,如此才能事半功倍,創造最高成果。
      員工事務包括教師與職員的選用、分配工作、與提供適當工作環境等事項。教育行政居上位者(如教育部長、局長),應通盤研究教師養成與培育計畫;在下者(如校長)則應利用溝通的管理,根據學校員工的人格與專長,創建良好的教學環境。在學生事務方面,則包括教導、輔導、與學生的社團管理等事項。晚近西風東漸,學生次文化的發展方興未艾,教育行政者的導引與彼此間的溝通,都將對學生成就的良窳產生決定性影響。如何適應學生需求,且不以高壓手段使其就範,將是教育行政者所必須深思熟慮的。
      教育資源取得不易,如何利用經費求得最高效益,確為教育行政者必須思考的問題。即以校長而論,其不能再有傳統「過一日算一日」的心態,而應該利用其經驗與相關分析技術(如成本分析、計畫評核術,簡稱PERT),以最少的資源做最多的事。在總務方面,則應切實維持各種教學用具的完整、採買的適時、與學校環境的維持等。此外,學校的軟硬體必須隨時更新,其中牽涉到教育建築的原理、議價審核的會計程序、相關法令的遵守,皆為教育行政者所必須注意的。
      學校公共關係與行銷以往較被忽視。在東方國家,傳統上家長對學校的措施多是無條件支持。然而隨著社會新思潮的引入,許多家長已開始對國家教育運作有所主張,並試圖影響學校。教育不能遺世而獨立,所以其主政者必須利用各種管道,向社區民眾進行行銷與解釋施政原則,以求獲得支持。此外,適時提供有意義的社區服務,也是刻不容緩的課題;唯有做好公共關係,才能自社區與社會中獲得資源。晚近各種教育利益團體勃興,如何與其建立雙向溝通管道,也是教育行政者不可忽視的。

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